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國家政策法規

程凱:精準扶貧戰略為貧困殘疾人帶來機遇

發布日期:2016-11-11

來源:《行政管理改革》

原標題:程凱:精準扶貧戰略為貧困殘疾人帶來機遇

殘疾與貧困具有同源性,常常互為因果。殘疾人的貧困既有經濟因素導致的貧,更有因殘障和社會對殘疾的態度而造成的困。在長期處于社會主義初級階段的殘疾人口大國發展殘疾人事業,當然要把關注并解決好殘疾人的貧困問題放在突出位置。事實上,我國農村殘疾人扶貧工作始終與國家扶貧開發行動相伴而行,經過二十多年探索與實踐,已經走出一條符合國情、富有特色、初見成效的路子。農村貧困殘疾人已經被列入國家脫貧攻堅戰的重點和難點群體,成為精準扶貧精準脫貧的優先對象,農村殘疾人扶貧工作也已成為殘疾人事業的重要發展領域和我國扶貧事業的重要組成部分。

一、殘疾人扶貧工作一直是國家扶貧開發事業的重要組成部分

1991—2000年是殘疾人扶貧工作的起步摸索階段。這一時期,一是針對農村殘疾人普遍貧困的基本國情,1991年剛剛組建不久的中國殘聯向中央提出開展殘疾人康復扶貧的建議,由此拉開了殘疾人專項扶貧工作序幕。在國家“八七”扶貧攻堅計劃中,首次提出了殘疾人扶貧工作的任務目標,并明確提出對貧困殘疾人進行社會幫扶,由此,殘疾人扶貧工作在開展一對一專項康復扶貧的同時,已開始納入國家扶貧工作大局,并初步奠定了工作基礎。尤其是鄧樸方[簡歷]同志提出的“勞動福利型”中國特色殘疾人事業發展道路,開創了殘疾人扶貧工作實踐的全新局面。二是提出殘疾人康復扶貧貸款、小額信貸到戶到人、公司加農戶、殘疾人扶貧基地、扶貧開發+社會保障、種養加技術培訓、黨員幫包帶扶、殘疾人服務社等許多殘疾人扶貧新思路、新理念和新舉措。

2001—2007年是殘疾人扶貧工作發展開拓階段。一是國務院制發的《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》中明確規定“把殘疾人扶貧納入扶持范圍,統一組織,同步實施”,由此,多部門制定實施《農村殘疾人扶貧開發計劃(2001—2010年)》;二是從著力解決殘疾人溫飽問題向解決溫飽和扶貧開發并重轉變,建成了一大批支持殘疾人參加生產勞動的扶貧基地;三是開始率先實施農村貧困殘疾人危房改造項目,拓展了殘疾人扶貧開發的視野和領域。

2008—2010年是殘疾人扶貧工作的加強階段。一是2008年《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》首次將農村殘疾人扶貧工作作為黨中央國務院促進殘疾人事業加快發展的重要目標和措施,并針對農村殘疾人扶貧提出4條具體要求。二是2009年國務院辦公廳印發《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》,開始加快搭建“四保一救”(城鄉低保、城鄉醫保、城鄉養老保險、城鄉保障性住房,救濟救助)的農村殘疾人社保體系。三是啟動了農村低保和扶貧開發兩項制度銜接試點,建立健全貧困殘疾人口識別機制。

2011—2014年是殘疾人扶貧全面推進階段。一是農村殘疾人扶貧開發進一步納入黨和國家全面建成小康社會的戰略部署和新一輪扶貧開發攻堅戰,并在國家有關綱領性文件中明確優先安排。中共中央國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》進一步明確貧困殘疾人為重點扶貧群體,國務院辦公廳以2012年1號文件印發《農村殘疾人扶貧開發綱要(2011—2020年)》。二是農村殘疾人扶貧開發進入“強化社保保基本,完善服務促發展”雙輪驅動的新階段。三是部門協作、社會幫扶、行業助殘扶貧工作全面展開,中國殘聯與中組部開展“基層黨組織助殘扶貧”項目,與商務部開展“萬村千鄉市場工程助殘扶貧”項目,與新聞出版廣電總局開展“優先選聘貧困殘疾人擔任農家書屋管理員”項目,與國務院扶貧辦制定《關于在集中連片特困地區加強殘疾人扶貧開發工作的通知》,與農業部印發《關于加強農業行業助殘扶貧工作促進農村殘疾人增收的通知》,與住建部下發《關于優先支持農村貧困殘疾人家庭危房改造的通知》。四是開始進入殘疾人扶貧創新發展時期。2014年6月,中國殘聯與國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、住建部等共同印發《關于創新農村殘疾人扶貧開發工作的實施意見》,從扶貧考核機制、社會幫扶、資金扶持、金融扶持、危房改造等多方面提出加強殘疾人扶貧工作的意見,成為這一時期指導殘疾人扶貧工作的重要文件。

2015年底開始,進入殘疾人精準扶貧精準脫貧攻堅新階段。2015年11月,中央扶貧開發會議召開,習近平總書記發出堅決打贏脫貧攻堅戰的總動員令。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將殘疾人扶貧深度納入國家精準扶貧戰略,在政策上進一步體現出優先保障和特別幫扶的精準施策導向。有關部門分工也細化了殘疾人精準扶貧精準脫貧的政策措施和具體要求。2015年,國務院印發《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》,將加大農村殘疾人扶貧開發力度作為推進殘疾人小康進程的重要措施,并對農村貧困殘疾人精準扶貧和農村貧困殘疾人危房改造工作進行了專節部署,進一步強調了精準扶貧對促進殘疾人小康進程的重要兜底保障作用。同樣是2015年,國務院印發《關于建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》,數以千萬計貧困殘疾人從中直接受益,有望增加收入、緩解貧困的壓力。

回溯歷程,啟發良多。農村殘疾人扶貧工作取得的顯著成就,為我國農村貧困人口減少、加快農村居民小康進程作出了特殊貢獻,有力推動了貧困地區經濟發展與社會和諧。僅僅“十二五”以來,全國扶持約1000萬農村貧困殘疾人改善生活,其中,有500多萬貧困殘疾人實現脫貧;康復扶貧貸款扶持近30萬貧困殘疾人發展生產;接受農村實用技術培訓的貧困殘疾人有409萬人次;完成50萬戶農村貧困殘疾人危房改造,59萬貧困殘疾人受益;各地建立殘疾人扶貧基地6500余個,安置輻射帶動40萬殘疾人就業增收。

20多年的殘疾人扶貧工作實踐告訴我們,要解決貧困殘疾人的貧與困:

一要始終堅持黨委領導、政府負責、殘聯組織發揮重要作用的體制機制。各級黨委政府高度重視殘疾人脫貧解困,不斷將農村貧困殘疾人納入扶貧開發的重點,并不斷加大扶持力度;國家有關扶貧工作的規劃和政策都明確了農村貧困殘疾人扶貧的政策措施,貧困殘疾人始終成為扶貧開發的重點人群。

二要始終堅持部門配合、社會參與,充分發揮行業助殘扶貧作用。充分依靠政府扶貧部門的主導作用和有關部門履職盡責,從解決農村殘疾人的醫療、教育、康復、社保、就業、住房、生產等基本需求入手,聯手行動,不斷研究解決農村殘疾人扶貧工作中出現的新情況新問題。“十二五”以來,中組部、農業部、商務部、新聞出版廣電總局等部門分別主動開展專項行動助殘扶貧,成效顯著。

三要始終堅持到戶到人,不斷創新扶貧方式。貧困殘疾人的插花分布和殘疾類別的差異,決定著幫扶措施必須精準并一戶一策。因此,“黨員干部幫包帶扶”、“基地輻射帶動”、“整村趕平均”、“一戶一策滾動發展”、“農機合作社”、“農家書屋協管員”等地方創造的有效殘疾人扶貧方式經過實踐得到推廣,帶動眾多農村殘疾人及家庭擺脫貧困。

四要始終堅持多渠道籌措資金,千方百計增加投入。1991年國家專門為殘疾人扶貧設立康復扶貧貼息貸款,僅中央本級“十二五”期間已經擴大到每年投放財政貼息資金6000萬元,殘疾人就業保障金等資金也持續加大對農村殘疾人扶貧的投入。

五要始終堅持宣傳動員,激勵貧困殘疾人自強自立。充分借助大眾傳媒和農村有效宣傳形式和載體,在發動社會、典型示范、營造氛圍及鼓舞殘疾人方面發揮了積極作用,不斷激發起貧困殘疾人脫貧解困的內生動力。

二、殘疾人扶貧工作仍存在不少困難和問題

殘疾人小康進程監測顯示,2013年度,全國殘疾人家庭人均可支配收入為10541.1元,是全國居民家庭人均可支配收入的56.7%。目前,全國已持有殘疾人證的3000多萬殘疾人,其中80%以上生活在農村,貧困殘疾人的生活水平遠低于社會平均水平,貧困面較大。在精準扶貧精準脫貧和堅決打贏脫貧攻堅戰的新形勢下,從工作實踐看,農村貧困殘疾人扶貧還存在著一些特殊的突出困難和問題。

一是農村貧困殘疾人數量眾多,貧困發生率高,貧困程度深,脫貧難度大,又極易返貧。根據2015年全國殘疾人基本服務狀況和需求實名制專項調查顯示,尚有低于國家貧困標準的農村殘疾人近千萬,占被調查持證農村殘疾人總數的近50%。2015年,在建檔立卡的貧困人口中,許多地方農村貧困殘疾人超過十分之一,在一些已經整體脫貧的鄉村,因殘致貧仍帶有普遍性,剩下沒有脫貧的基本是殘疾人或有殘疾人的家庭。

二是農村貧困殘疾人收入少支出大,家庭經濟負擔沉重。據調查,農村殘疾人生產增收困難,其家庭人均可支配收入約為全國居民家庭人均可支配收入的一半,同時又面臨長期服藥、護理用品、康復訓練、輔助器具等特殊需求的剛性支出。據統計,殘疾人家庭人均醫療康復支出是全國居民醫療保健支出的1.7倍,是典型的支出型貧困人群。

三是農村貧困殘疾人的社會保障水平依然較低。當前我國農村最低生活保障、新型農村合作醫療、新型農村養老保險、危房改造和社會救濟救助等制度的社會保障水平相對于貧困殘疾人的迫切需求還存在較大差距。一些地方仍有貧困殘疾人未被納入最低生活保障范圍,相當部分非重度貧困殘疾人參加新農保存在繳費困難。有些地區的殘疾人因為新農合報銷門檻高,報銷比例低等原因,醫療支出負擔沉重。還有很大比例的農村貧困殘疾人需要臨時救濟救助。

四是近60%的農村貧困殘疾人插花分布在國家集中連片特困地區和國家扶貧開發重點縣之外。統計數據顯示,約60%的貧困殘疾人分散生活在國家集中連片特困地區之外的廣大農村地區,而國家扶貧開發工作重點和扶貧資金的投向在連片特困地區和國家扶貧開發重點縣,片區之外的貧困殘疾人還不能直接受益。

五是農村貧困殘疾人住房安全的愿望十分迫切。根據專項調查結果,全國有70多萬戶殘疾人家庭居住在經當地住建部門鑒定的危房中。危房改造實施過程中,由于先建后補和補貼標準低等各種原因,導致部分貧困殘疾人無法享受到國家危房改造政策。

六是配套服務和工作機制有待完善。殘疾人接受技能培訓后缺少設備、資金、生產資料、信息等后續配套扶持和相應服務;受銀行金融機構行業管理的限制,部分貧困殘疾人缺少有效的抵押或擔保物得不到貸款扶持;基層民生保障、涉農、金融和殘聯等部門之間未形成暢通系統和不間斷的服務保障機制,助殘脫貧解困成效還有較大提升的空間;基層殘疾人工作者隊伍的服務能力和管理水平仍有待加強。此外,不少地方把貧困殘疾人都劃為病人和無勞動能力、不可扶持的人,這些都影響著殘疾人扶貧工作扎實有效推進。

三、殘疾人扶貧必須堅持精準扶貧精準脫貧

在精準扶貧精準脫貧方略指導下,貧困殘疾人扶貧面臨重大機遇和現實挑戰。習近平總書記指出,實現脫貧攻堅目標,決不落下一個貧困地區,一個貧困群眾。要做好新形勢下的殘疾人精準脫貧,必須緊緊跟隨中央脫貧攻堅戰的步伐,迎難而上,精準發力。同時還要給予農村貧困殘疾人更高的重視,更多的支持和更有效的投入,采取更實、更有針對性、更具人文關懷的幫扶措施。

一是要繼續扎實做好精準識別建檔立卡這個關鍵。在不到5年的時間里實現農村貧困殘疾人全部脫貧,必須充分借助和納入國家精準扶貧戰略,真正實現農村貧困殘疾人的精準識別,精準管理,通過精準幫扶最終實現殘疾人精準脫貧。找準人是精準扶貧的前提,要繼續發揮基層殘聯熟悉殘疾人狀況的群團優勢,實現與政府有關部門的及時比對和有效銜接。確保精準識別出的所有符合條件的貧困殘疾人全部進入建檔立卡,各地政府和扶貧部門要在年度建檔立卡工作中,把殘疾人和殘疾人家庭作為重點核查對象,實現貧困殘疾人有關數據的動態管理和有效對接,確保符合條件的貧困殘疾人不被遺漏。

二是要不斷提高貧困殘疾人的保障水平。落實好中央在決定中已明確的針對殘疾人的具體保障措施,真正兜住農村貧困殘疾人基本生活的底線。要增加醫療康復、特殊教育、住房保障等基本公共服務供給,兜底保障農村貧困殘疾人基本生活、托養、醫療和安全住房,加快解決農村貧困殘疾人的基本公共服務需求,讓這些政策實實在在改善殘疾人貧困狀況,增強貧困殘疾人的獲得感和脫貧信心。加大農村貧困殘疾人康復、托養服務保障力度,減少殘疾人家庭康復托養剛性支出,加大農村特殊教育提升和貧困殘疾人家庭教育救助力度,消除貧困代際傳遞。

三是要落實并創新針對貧困殘疾人的特惠扶持政策。千方百計促進有就業條件的農村貧困殘疾人就業增收,確保穩定脫貧。農村貧困殘疾人致貧的原因,既有因缺少資金、生產資料等要素的經濟貧乏,還有因殘疾而不得不承擔超出健全人幾倍的醫療康復支出的壓力,更有因身心障礙、缺少康復機會、普遍受教育水平低、受歧視等社會文化因素導致的特殊困難,一般性的扶貧手段和措施往往很難奏效,必須研究制定在充分保障基礎上的特惠扶持政策,貧困殘疾人才有可能脫貧解困。首先要給予貧困殘疾人以發展機會,改變殘疾人就是病人、就是救濟對象的偏見,避免一保了之、一兜了之的簡單化做法。在實施產業扶持、轉移就業等生產性、開發性扶持政策措施時,加大對殘疾人的技能培訓、信貸扶持。此外,還要針對殘疾人的特殊需求,拿出更具針對性的扶持措施,創新扶貧方式,多維度助推貧困殘疾人脫貧解困。通過土地流轉和土地、山林、水域和草場等承包權入股等多種方式,探索電商扶貧、光伏扶貧、資產收益扶貧等適合農村貧困殘疾人的新型扶持方式,使貧困殘疾人優先享受到社會主義制度優越性和深化改革的紅利,負責制定“五個一批”規劃和相關扶貧項目的部門,要把貧困殘疾人納入規劃和項目受益對象,并明確具體措施和任務目標。

四是要將農村貧困殘疾人充分納入政府精準脫貧工作大局和績效考核范圍。農村貧困殘疾人能否如期實現脫貧,直接關系到我國脫貧攻堅大局和精準脫貧的成效。各級政府和各有關部門要從全局的高度看待殘疾人的扶貧脫貧問題,切實將農村貧困殘疾人納入本地區和本部門脫貧攻堅總體規劃并予以突出,在部門組織實施的扶貧項目和政策中,優先扶持農村貧困殘疾人。在政府脫貧績效考核中,加強農村貧困殘疾人脫貧成效考核,指導和督促地方在制定扶貧開發工作考核實施辦法中將殘疾人脫貧成效納入其中并量化指標,同時,將殘疾人脫貧成效的監測一并納入各地貧困狀況監測體系中。

五是充分發揮“五級書記”抓扶貧的政治優勢和集中力量解難事的制度優勢幫扶貧困殘疾人。作為扶貧開發工作的重點和難點群體,在“五級書記”齊抓扶貧的大背景下,要真正實現殘疾人精準脫貧,必須緊緊依靠黨組織的力量,依托各級黨組織派駐的村第一書記、駐村扶貧工作隊、鄉鎮、村基層黨組織和黨員干部結對幫扶貧困殘疾人家庭。基層黨組織深入開展助殘扶貧工程,是加快農村貧困殘疾人脫貧增收最可靠、最有力的保障。我們相信,以基層黨組織開展助殘扶貧工作為示范引領,一定會帶動更多社會力量共同做好貧困殘疾人精準扶貧、確保精準脫貧。

六是不斷強化典型示范、宣傳引導,持續激發貧困殘疾人自強不息的精神,加快脫貧解困的步伐。貧困殘疾人有擺脫貧困的強烈愿望,有自強不息的堅強毅力,同樣是脫貧攻堅的重要力量。各地涌現的脫貧典型中有不少是殘疾人,而且起到了常人起不到的感召和帶動示范作用。這是一筆精神財富,各級殘聯要把扶持培養典型,宣傳介紹典型作為殘疾人扶貧工作的重要任務,配合宣傳部門抓牢抓好,助力貧困殘疾人實現脫貧解困。

習近平總書記強調,殘疾人是一個特殊困難的群體,需要格外關心、格外關注。他要求各級黨委和政府要高度重視殘疾人事業,把推進殘疾人事業當作分內的責任。李克強總理指出:我國目前有8500多萬殘疾人,其中很多是貧困人口,他們還面臨各種各樣的困難,亟需得到關愛和幫助。在脫貧攻堅的決戰時期,我們更要以超常規的辦法和措施,確保農村貧困殘疾人不拖打贏脫貧攻堅戰和全面建成小康社會的后腿。

(作者系國務院扶貧開發領導小組成員、中國殘疾人聯合會副理事長。)



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